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DP13: Deutsche Regelwerke und die Verkehrswende: Teil der Lösung oder Teil des Problems?

Oliver Schwedes (24.2.20)

Die Sozialwissenschaften bezeichnen Einrichtungen wie die FGSV als Herrschaftsverbände.1 Die Herrschaftsausübung eines solchen Verbands ist dadurch gekennzeichnet, dass er bei seinen Mitgliedern mit Gehorsam rechnen darf. Je nachdem wie stark die Herrschaft in einem Verband ausgeprägt ist, findet sich bei den Mitgliedern eine ausgeprägte Disziplin, die sich in einem automatischen und schematischen Gehorsam ausdrückt, der weitgehend darauf verzichtet, die Verbandsvorgaben zu hinterfragen.

Herrschaftsverbände können unterschiedliche Rechtsformen annehmen: Ein privates Unternehmen wie der VW-Konzern, eine öffentliche Anstalt wie das Verkehrsministerium, ein gemeinnütziger Verein wie der ADAC, oder eben die FGSV. In demokratisch verfassten Gesellschaften sind Herrschaftsverbände demokratisch legitimiert, das heißt nicht, dass sie auch demokratisch verfasst sind. Das zeigen die genannten Herrschaftsverbände VW-Konzern, Verkehrsministerium und ADAC, denen gemeinsam ist, dass sie sich aktuell in einer politischen Legitimationskrise befinden.

Auch die FGSV befindet sich seit einigen Jahren in einer politischen Legitimationskrise. Im Jahr 2014 ist der ehemalige Direktor des Deutschen Instituts für Urbanistik, Klaus J. Beckmann, aus der FGSV ausgetreten, gefolgt von dem Verkehrswissenschaftler Helmut Holzapfel. Die zentrale Begründung lautete, dass die FGSV durch ihre hierarchische Struktur und zentralistische Organisation, heutigen demokratischen Anforderungen nicht gerecht wird. Die prominente Kritik wurde von Hochschullehrern die in der FGSV engagiert sind zum Anlass für ein Positionspapier genommen, das den Ausgangspunkt für eine kritische Reformdebatte bilden sollte. Vor diesem Hintergrund ist es erstaunlich, dass keiner der Kommentatoren auf diese interne Debatte verweist, die bis heute folgenlos geblieben ist.

Während ein Verband nach innen herrscht, übt er nach außen Macht aus, das heißt, er setzt den eigenen Willen gegen das Widerstreben anderer durch. Die FGSV wurde 1924 als Studiengesellschaft für Automobilstraßenbau gegründet. In der Nachkriegszeit hat die FGSV jahrzehntelang Einfluss auf die Besetzung verkehrswissenschaftlicher Professuren genommen und sich gegen Kandidaten ausgesprochen, die ein breiteres, über den Straßenbau hinausreichendes, Verständnis vertraten. Dementsprechend markiert ihre Umbenennung in Forschungsgesellschaft für das Straßen- und Verkehrswesen im Jahr 1983, den Höhepunkt eines jahrzehntelangen politischen Kampfs. Kurze Zeit später gründeten junge Verkehrswissenschaftler das Forum Mensch und Verkehr als ausdrückliche Gegenposition zur FGSV.2 Im Jahr 1992 wurde als Antwort auf die auf den Verkehrsfluss fixierten Regelwerke der FGSV zudem das Handbuch der kommunalen Verkehrsplanung gegründet, das mit rund 200 Beiträgen namhafter Autor*innen aus Wissenschaft und Praxis bis heute einen prominenten Gegenentwurf bildet.

Trotz der Namensänderung und der jahrzehntelangen gesellschaftlichen Kämpfe auf den unterschiedlichsten Ebenen, ist nicht zu übersehen, dass in der FGSV bis heute die Straßenkultur dominiert. Damit prägt sie als ein wirkmächtiger Herrschaftsverband unter anderen die deutsche Mobilitätskultur. Mobilitätskulturen sind immer umkämpft und sie existieren nicht abseits von gesellschaftlichen Institutionen, sondern werden von diesen getragen.3 Wenn das verkehrspolitische Ziel darin besteht, eine neue Mobilitätskultur zu etablieren, müssen alle Einrichtungen in Frage gestellt werden, die eine andere Kultur vertreten und damit gegen den notwendigen kulturellen Wandel gerichtet sind. Denn die Sozialwissenschaften haben in der Vergangenheit vielfach gezeigt, wie etablierte Herrschaftsverbände gesellschaftlichen Wandel blockieren, weil sie selbst nicht reformfähig sind. 

Neben der Rekrutierung des verkehrswissenschaftlichen Nachwuchses, hat die FGSV, wie die anderen genannten Verbände auch, interne Rekrutierungsmechanismen ausgebildet, mit denen sie die Gefolgschaft ihrer Mitglieder sichert. Diese Entwicklung wurde von dem Sozialwissenschaftler, Otto Ulrich, schon in den 1970er Jahren als die Bildung von ‚Blockstrukturen‘ beschrieben, die einer internen Logik folgen und sich äußeren Reizen weitgehend verschließen, um nicht irritieren zu werden.4 Entsprechend vehement wehren sich diese Herrschaftsverbände gegen Kritik von außen, die sie als drohenden Machtverlust wahrnehmen. Beispielweise haben einige Kollegen, die sich seit vielen Jahren in der FGSV engagieren, das Diskussion Paper in langen Mails heftig kritisiert. Die Einladung, ihre Argumente öffentlich zur Diskussion zu stellen haben sie jedoch mit dem Hinweis abgelehnt, das Paper wäre unwissenschaftlich und einer Diskussion nicht würdig. Der Sozialwissenschaftler, Pierre Bourdieu, hat diese Form der Diskreditierung eines kritischen Arguments als unwissenschaftlich, in seinem Homo academicus als einen in der Wissenschaft weit verbreiteten Machtmechanismus beschrieben, der dazu genutzt wird, die eigene Herrschaftsposition zu erhalten.5

Demgegenüber ist der leichtfertige Hinweis darauf, dass jeder der möchte, Mitglied der FGSV werden kann, politisch naiv. Vielmehr wird eine wichtige Forschungsaufgabe zukünftig darin bestehen, diese Machtmechanismen zu analysieren und transparent zu machen, damit sie öffentlich diskutiert werden können. Die Reaktion auf das Angebot einer kritischen Reformdebatte hat gezeigt, dass dies bei den Mitgliedern der FGSV vorwiegend auf Widerstand stößt. Wie die anderen genannten Herrschaftsverbände, scheint auch die FGSV nicht über die notwendige Kraft zur internen Reform zu verfügen, sondern benötigt externe Hilfe. Darin sehen wir zukünftig eine wichtige Aufgabe.

Das ein junger Nachwuchswissenschaftler, der sich in seiner mustergültigen Masterarbeit dem internationalen Vergleich von Richtlinien für den Radverkehr gewidmet hat, am Ende überraschend bemerkt, dass die Umsetzung einer neuen Mobilitätskultur womöglich weniger an den technischen Regelwerken scheitert, als an den politischen Verbandsstrukturen, macht Hoffnung auf eine neue Generation von Verkehrswissenschaftler*innen, die ein politisches Problembewusstsein mitbringen, das den Verkehrswissenschaften heute noch weitgehend fehlt.

  1. Vgl. Max Weber (1972): Wirtschaft und Gesellschaft, S. 26ff.
  2. Oliver Schwedes (2017): 30 Jahre Forum Mensch und Verkehr. In: PlanerIn, Heft 5, S. 5-7.
  3. Vgl. Maximilian Hoor (2020): Mobilitätskulturen. Über die Notwendigkeit einer kulturellen Perspektive der integrierten Verkehrsplanung. IVP Discussion Paper, Heft 1, Berlin.
  4. Otto Ulrich (1977): Technik und Herrschaft. Vom Hand-werk zur verdinglichten Blockstruktur industrielle Produktion. Frankfurt M.
  5. Pierre Bourdieu (1992): Homo academicus. Frankfurt M.

 

Nedim Fazlic (14.1.20)

Zunächst möchte ich mich bei allen bedanken, die sich die Zeit und Mühe gemacht haben das Discussion Paper (DP) zu lesen. Es ist das zusammengefasste Resultat einer halbjährigen Forschung zu dem Thema, welches in seiner Gesamtheit in der Masterarbeit mit dem Titel "Vergleich von Richtlinien zum Entwurf von Radverkehrsanlagen in Deutschland und Norwegen und deren Konsequenzen für Stadt und Verkehr" nachzulesen ist.

Vor diesem Hintergrund möchte ich zunächst darauf hinweisen, dass die Ergebnisse des DP zu allererst eine verkürzte Ableitung der Masterarbeit sind. Dort sind weitere Untersuchungsmethoden (z. B. Experteninterviews von Planungsverantwortlichen in Berlin und Trondheim) verwendet worden, welche im DP nicht zu finden sind. Der deutsche Gesprächspartner aus der Verkehrsplanung ist ebenfalls aktives Mitglied der FGSV. Entsprechend sind die Ergebnisse in großen Teilen durch seine Aussagen unterfüttert und validiert.

Die Prämisse der Masterarbeit ist von vornherein ein technischer Vergleich von Regelwerken gewesen. Während eines Aufenthaltes in Norwegen sind mir gestalterische Unterschiede aufgefallen. Die zugrundeliegende Philosophie der Verkehrsplanung erschien mir anders als jene in Deutschland, was im Verlauf der Forschung bestätigt werden konnte. Diese Unterschiede erachtete ich als interessant, wodurch auch das Thema der Masterarbeit entstand. Zu keinem Zeitpunkt während des Schreibprozesses war es die Intention, die Arbeit der FGSV oder die Ergebnisse der Regelwerke zu diskreditieren. Die These, welche Gegenstand des DP ist, ist vielmehr ein Ergebnis der Forschung gewesen, nicht das Einzige. Da es eine gewisse politische Relevanz hat und zudem eine Sache ist, die meiner Meinung nach besser gemacht werden könnte, entstand das DP. Es soll zum Diskurs anregen und keine absolute Wahrheit präsentieren.

Ich selbst habe eine sehr hohe Meinung von der FGSV und insbesondere von den Regelwerken. Sowohl in der Masterarbeit als auch im DP lobe ich die inhaltliche Stärke von RASt und ERA im Vergleich zu den norwegischen Handbüchern. Nichtsdestotrotz oder gerade deswegen erachte ich eine Kritik als wichtig. Wenn etwas von anderen Ländern gelernt werden kann, dann sollte diese Gelegenheit dankend angenommen werden.

An dieser Stelle finde ich es wichtig, eine Sache klarzustellen. Meine Arbeit fordert nicht, dass die FGSV politisiert wird. Es geht nicht darum, Positionen innerhalb des Vereins mit politischen Aufgabenträgern unterschiedlicher Parteien zu besetzen. Es geht um eine Demokratisierung des Veröffentlichungsprozesses und damit einhergehend die gesamtgesellschaftliche Haftbarkeit der Regelwerke sicherzustellen. Eine zentrale Koordinierung von ERA, EFA und Co. hätte zur Folge, dass deutschlandweit einheitliche Standards gelten, die im Zweifel eine nachhaltige Verkehrsplanung befördern. Es den Ländern zu überlassen, bewirkt dabei eher eine Einflussnahme lokalpolitischer Interessen, die ja bekanntermaßen sehr unterschiedliche Strategien und Ziele verfolgen können.

 

Kai Nagel (13.12.19)

(1) Generell finde ich es gut, dass IVP Thesen zur Diskussion stellt.  Ich habe auch die vergangenen discussion papers gelesen oder überflogen.  Ich wünsche mir, dass wir das selber auch hinkriegen würden.

(2) Zum discussion paper 13 hatte ich ziemlich gleich eine intuitive Reaktion, aber da gab es die Kommentarfunktion noch nicht.  Sie ging in eine ähnliche Richtung wie die beiden Kommentare, die jetzt schon vorliegen, war aber vorsichtiger.  Ich bin in den Gremien weniger erfahren als diese beiden, habe aber immerhin BVWP und ein paar andere Dinge mitgemacht. Meine Reaktion war, dass ich es für eine vertretbare Position halten würde, es so zu machen, wie es im discussion paper angeregt wird; die Norweger machen es ja offenbar vor.  Ich finde es aber keineswegs zwingend; ich finde es genauso vertretbar, dass die ERA vor allem versucht, planerische und bauliche Standards zu definieren, *nachdem* anderswo eine Entscheidung für Radverkehr gefallen ist.  Stellt sich die Frage, wo "anderswo" dann sein soll.  Abgesehen von "der Politik" kommt mir noch so etwas wie die Richtlinie für Integrierte Netzgestaltung (RIN) in den Sinn.

Ich weiß, dass erkenntnistheoretisch "Ideologiefreiheit" nicht möglich ist, unsere Forschung also immer durch unsere Einstellungen und Werte gefärbt ist.  Ich finde aber dennoch, dass man "Neutralität" als Anspruch stellen kann, oder auch nicht.  Folglich kann eine ERA einen solchen Anspruch für sich formulieren (was sie im Moment offenbar tut), und mit diesem Anspruch scheitern oder auch nicht.  Oder sie versteht sich gleich als Richtlinie mit einer bestimmten Zielrichtung (was sie offenbar in Norwegen tut).

 

Thomas Richter (29.11.19)

Ich möchte mich den kritischen Anmerkungen des "FGSV-Kollegen" Tilman Bracher nur anschließen und bemerken, dass die Analyse und die Schlussfolgerungen aus meiner Sicht in eine falsche Richtung laufen.

Ich arbeite seit 27 Jahren in den Gremien der FGSV mit und würde es empfehlen, bevor künftig darüber gerichtet wird, mit den Akteuren zu sprechen und weniger von der Papierlage oder aus dem Bauch heraus zu urteilen. Die Gremien der FGSV sind aus Vertretern des Bundes, der Länder, der Kommunen, der Hochschulen und der freien Wirtschaft besetzt, um möglichst einen breiten Blick auf die Regelwerke zu haben.

Der größte Fehler in der Interpretation liegt aber meines Erachtens darin, dass die Regelwerke und die FGSV künftig politisch instrumentalisiert werden sollten. Das wäre völlig falsch. Es sind Entwurfsregelwerke, die den Stand der Wissenschaft wiedergeben. Dieser ist nicht politisch und es wäre fatal, beispielsweise Kenntnisse einer sicheren Gestaltung von Verkehrsanlagen einem politischen Prozess zu unterwerfen. Es ist auch bei weitem nicht so, dass die Regelwerke im stillen Kämmerlein von einen Altherrenclub entworfen werden, sondern einem umfangreichen Abstimmungsprozess mit den Ländern und dem Bund unterzogen werden. Dies manifestiert sich dann auch in dem Einführungserlass des Verkehrsministers.

Der politische Prozess ist richtigerweise den unterschiedlichen föderalen Strukturen Bund, Land, Kommune zugewiesen. Berlin hat mit seinem Mobilitätsgesetz da Standards gesetzt und Hamburg hat eigene Regelwerke auf der Basis der FGSV Regelwerke erlassen, die aus deren Sicht die Hamburger Verhältnisse wiederspiegeln. Politische Mehrheitsverhältnisse und Schwerpunktsetzungen wechseln, die Entwurfsregelwerke sollten davon aber unabhängig sein. Dass an der Zusammensetzung innerhalb der Gremien wenig bekannt ist, liegt aber eher am Autor und ist kein grundsätzlichen Problem. Die FGSV gibt ein jährlich aktualisiertes Gremienverzeichnis heraus, dass öffentlich ist. Die Frage, ob ausreichend Nutzendengruppen vertreten und die Interessen aller Bereiche der Verkehrsplanung wiederzufinden sind, zeugt ebenso von einem falschen Verständnis der "Fach"-gremein der FGSV. Hier werden explizit die Fachexperten aus den bereits genannten Kreisen zusammengezogen und keine politischen Akteure. Gerade im Bereich Radverkehr ziehen derzeit viele selbsternannte Verkehrsexperten, Radverkehrsplaner, Verkehrsrebellen durchs Land und halten den Verwaltungen (teils gerechtfertigt) die Versäumnisse vor. Eine ausgewogene Richtlinie, die wie schon angedeutet den Stand der Wissenschaft und Technik darstellen soll, so zu erarbeiten, erscheint aussichtslos. Zusammengefasst geht die Kritik an die FGSV in eine falsche Richtung und die Forderung die Verkehrswende als politischen Auftrag in die Entwurfsregelwerke zu bringen ist nicht sachgerecht.

 

 

Tilman Bracher (19.11.19)

Das neue Discussion Paper befasst sich unter Bezug auf das Beispiel Berlin mit dem Vergleich der Radverkehrsplanungsregelwerke in Deutschland und Norwegen. Es kommt zum Schluss, die deutsche Vorgehensweise kranke daran, dass die FGSV als privater Verein den Regelwerkprozess steuere, während in Norwegen der Staat Regelwerke veröffentliche.

Die Einladung zur Diskussion fordert heraus! Als langjähriges Mitglied in Arbeitskreisen und Ausschüssen der FGSV – über viele Jahre hinweg war ich selbst Leiter des ERA-Arbeitskreises – teile ich grundsätzliche Kritik an der Arbeitsweise und Legitimation der FGSV. Der im "Discussion Paper" versuchte Beleg, FGSV mit RASt und ERA seien am schlechten Ergebnis Berlins im Fahrradklimatest schuld, geht aber ins Leere, weil er weder die Inhalte der ERA noch die Prozesse der FGSV näher beleuchtet, und der Autor viel zu oberflächlich in die Materie eingestiegen ist.

In Deutschland gibt es eben nicht nur die ERA, sondern auch verkehrspolitische "Regelwerke" (den Nationalen Radverkehrsplan), es gibt Leitfäden von Bundes- und Landesebene und vor Ort die kommunale Selbstverwaltung. Für die verbindliche "Einführung" der ERA vor Ort sind übrigens die jeweiligen Bundesländer zuständig, viele dieser (auch Berlin) haben die ERA eingeführt. Und neben bzw. über der ERA gibt es die für die Straßenverkehrsbehörden bindende Verwaltungsvorschrift der Straßenverkehrsordnung (die im demokratisch legitimierten Prozess entsteht).

Hätte sich der Autor mit den Akteuren und Prozessen befasst, hätte er entdeckt, dass die ERA von Menschen gemacht wurde bzw. wird, die als Planungspraktiker oder Experten der Verkehrssicherheitsforschung breit anerkannt sind. Viele von uns waren oder sind gleichzeitig im ADFC verwurzelt. Die ERA hat im Zuge der regelmäßigen Novellierung in den 90er-Jahren den Paradigmenwechsel von der Separation (im Sinne: Radverkehr gehört in den Seitenraum/mit auf den Fußweg) zur Integration der Radverkehrsplanung in den Straßenverkehr erreicht, die damit erst die Möglichkeit zum Wachstum des Fahrradverkehrs geschaffen hat, der in den vergangenen Jahren in Großstädten wie Berlin stattfand.

Ganz unabhängig davon hängt die Aktivität der Straßenverkehrs- und Planungsbehörden vor Ort von den jeweils eigenen Prioritäten und der Personal- und Mittelausstattung ab. So kommt es, dass der Altbestand und auch neue Projekte – auch bei verbindlichen Regelwerken – erst nach vielen Jahren, und nicht einmal überall, Praxis werden (das ist vielleicht das Hauptproblem).

Nachdem ich nun seit Jahrzehnten fast täglich mit Radverkehrsentwicklung befasst bin, bin ich überzeugt, dass die Qualität und Sicherheit des Radverkehrs in allererster Linie davon abhängt, wie entspannt und langsam der Autoverkehr läuft, wie achtsam die AutofahrerInnen sind. Also vom Umgang mit dem Auto, und nicht vom Regelwerk des Radverkehrs. Norwegen, wo das Tempolimit auf Schnellstraßen und Autobahnen je nach Beschilderung maximal 90 bis 100 km/h beträgt, hat eben eine andere Mobilitätskultur. Wenn es einen "Schuldigen" für schlechte Ergebnisse im Fahrradklimatest gibt, ist es sicher nicht die ERA.

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